Par Hassana Mbeirick, Consultant international O&G-Energy
Ceci est une contribution à la réflexion générale sur les politiques de développement du contenu local dans le secteur pétrolier et gazier, et son timing n’est nullement fortuit mais vient plutôt – en l’occurrence et opportunément – s’inviter dans une réalité au seuil de laquelle la Mauritanie et le Sénégal vont devoir se préparer en perspective des projets pétroliers et gaziers en cours de développement dans les deux pays.
Qu’est-ce que le contenu local ?
Les politiques de contenu local (PCL) ont été introduites pour la première fois en mer du Nord au début des années 1970 et allaient des restrictions sur les importations à l’intervention directe de l’État dans le secteur pétrolier.
Les politiques de contenu local dans le secteur pétrolier et gazier visent à encourager la participation et le développement des industries et de la main-d’œuvre nationales, ainsi qu’à soutenir le transfert de technologie et de capital. Les règles de contenu local sont considérées comme un moyen prometteur de promouvoir le développement social et économique dans les pays riches en ressources.
Les pays en développement riches en ressources souffrent généralement de faibles niveaux de développement économique et social. De plus en plus, les gouvernements se sont efforcés d’introduire des politiques et des règles qui permettraient à la société dans son ensemble de bénéficier des activités pétrolières et gazières, apportant des avantages économiques qui ne sont pas liés aux impôts ou aux redevances ; le contenu local fait partie de ces politiques.
Le contenu local est défini comme « la valeur ajoutée apportée à un pays hôte par le développement de la main-d’œuvre (emploi et formation de la main-d’œuvre) et les investissements dans le développement des fournisseurs (développement et acquisition de fournitures et de services localement) » (International Petroleum Industry Conservation Association 2011).
Ainsi, les principaux objectifs des politiques de contenu local sont de : (i) créer des emplois ; (ii) promouvoir le développement des entreprises ; (iii) accélérer le transfert de compétences et de technologies (Banque mondiale 2013).
Les politiques de contenu local varient considérablement d’un pays à l’autre. Les objectifs et les principes directeurs de ces politiques sont parfois décrits dans des déclarations de politique et/ou des plans économiques, et détaillés dans la législation primaire ou secondaire ainsi que dans des contrats individuels négociés, des accords de licence ou des accords de concession entre le gouvernement et les sociétés pétrolières et gazières internationales. (Banque mondiale 2013).
Certains pays ont adopté des sanctions sévères en cas de non-conformité (par exemple, le Kazakhstan), et d’autres l’ont gardée comme recommandation, encourageant les compagnies pétrolières et gazières à accorder un traitement préférentiel aux fournisseurs et aux travailleurs locaux, sans établir de sanction pour les non-respects. -conformité (Esteves et al. 2013).
La littérature sur la mise en œuvre du contenu local dans l’industrie pétrolière et gazière est encore très limitée. De plus, étant donné que les avantages des politiques de contenu local ne se concrétisent qu’à moyen et à long terme, dans de nombreux pays en développement, il est encore trop tôt pour évaluer l’impact, les échecs et les succès.
Néanmoins, des études sur l’application du contenu local dans des pays comme le Brésil et Trinité-et-Tobago soulignent qu’une politique de contenu local réussie comporte les éléments suivants : (i) une surveillance réglementaire transparente et indépendante ; (ii) la formation professionnelle essentielle et l’appui aux petites et moyennes entreprises ; et (iii) un soutien aux entreprises et au personnel locaux en fixant les normes du succès commercial plutôt qu’en profitant aux individus/entreprises bien connectés (Esteves et al. 2013).
De nombreux États producteurs de pétrole et de gaz introduisent des exigences de «contenu local» dans leurs cadres réglementaires. Ces exigences visent à créer des emplois, à favoriser le développement des entreprises et à accélérer le transfert de compétences et de technologies. Le contenu local est donc devenu un enjeu stratégique pour l’industrie pétrolière et gazière, présentant à la fois des défis et des opportunités.
Selon IPIECA, le développement des bonnes pratiques dans la gestion du contenu local gagnerait à s’articuler autour des trois axes ci-après :
– Les avantages commerciaux du développement et de la mise en œuvre d’une stratégie de contenu local, y compris les types de données et d’analyses qui peuvent être utilisées comme entrées.
– Le développement des capacités qui fournit des détails sur le développement des principaux composants d’une stratégie de contenu local, y compris le renforcement des capacités de la main-d’œuvre locale et des fournisseurs.
– La mise en œuvre et le maintien du contenu local qui se concentre sur les questions clés que les praticiens peuvent prendre en compte pour aider à assurer la mise en œuvre réussie d’un plan stratégique de contenu local.
L’expérience des membres de l’IPIECA suggère que le temps et les efforts investis dans l’élaboration d’une stratégie de contenu local peuvent créer des avantages sociaux et commerciaux qui font progresser la croissance économique et contribuent au développement durable. Étant donné que chaque entreprise pétrolière et gazière est différente, il n’y a pas une seule façon de réussir un programme de contenu local.
Les observations importantes comprennent ce qui suit :
– Une stratégie de contenu local n’est pas une solution rapide ou un moyen d’obtenir des avantages à court terme. Cela demande de la planification, de la coordination, des ressources et de la persévérance pour obtenir des améliorations, qui se réalisent souvent à long terme.
– Il est essentiel de communiquer au sein de l’entreprise l’éventail des avantages commerciaux pouvant être obtenus grâce à un programme de contenu local afin de justifier le temps et les efforts nécessaires. Cette communication peut inclure un large éventail de parties prenantes internes à travers différentes fonctions commerciales telles que les ressources humaines, les achats, les affaires publiques et gouvernementales, etc.
– Une stratégie de contenu local efficace peut aider les entreprises à respecter les exigences réglementaires, à contribuer au développement durable et à protéger leurs intérêts commerciaux.
– Une approche stratégique du contenu local a des objectifs réalistes qui contribuent à des avantages durables à long terme. Les objectifs qui dépassent la capacité existante de l’industrie locale ou la capacité d’absorption d’actifs particuliers peuvent créer des inefficacités. Cela se traduit par des coûts plus élevés, des recettes publiques moindres et moins de concurrence.
– Les pratiques d’approvisionnement établies ont tendance à se concentrer sur le coût et l’efficacité, facteurs qui favorisent les entreprises établies et les chaînes d’approvisionnement mondiales.
Bien qu’il puisse y avoir une prime de coût à court terme dans le développement de fournisseurs locaux, à long terme, une chaîne d’approvisionnement locale fiable peut offrir une meilleure valeur globale.
Les actions visant à atteindre les objectifs de contenu local comprennent quatre facteurs clés. Ceux-ci sont:
– Analyser en profondeur le contexte local ;
– Commencer tôt dans le cycle de vie du projet pour déterminer comment et quand intervenir ;
– Adopter une perspective à long terme; et
– Gérer efficacement les flux d’informations et la transparence.
Les gouvernements des économies en développement élaborent de plus en plus des politiques visant à accroître la part des biens et services locaux dans les grands projets d’infrastructure d’une valeur de plusieurs milliards de dollars. Cela peut stimuler la croissance, créer des emplois et soutenir les stratégies économiques nationales. Cependant, de nombreux gouvernements ont un sentiment d’urgence qui, bien que louable, peut conduire à des politiques à courte vue et contre-productives.
Plus précisément, certains biais peuvent interférer avec une analyse et une conception de politiques solides et fondées sur des faits. En ce qui concerne l’élaboration des politiques de développement de contenu local, il existe trois illusions profondément enracinées :
• Fausse agrégation de la demande. Les décideurs politiques ont tendance à surestimer le potentiel de localisation d’une catégorie de produits donnée, sans tenir compte des énormes disparités dans les tailles, les conceptions et les coûts des marchandises de cette catégorie.
• Une fixation sur des objets familiers. Les décideurs ont tendance à se concentrer de manière disproportionnée sur des catégories de produits familiers, tels que les biens de consommation, les parcs éoliens ou les panneaux solaires, plutôt que sur des biens et des industries moins connus qui ont un plus grand potentiel de création de valeur.
• Fixation d’objectifs absolutiste. Les décideurs visent des pourcentages plus élevés de contenu local sans analyser la valeur économique sous-jacente créée. Certains intrants seront toujours moins chers à importer.
Pour surmonter ces biais, il faudra des garanties analytiques et comportementales qui se complètent et se renforcent mutuellement. En ce qui concerne les mesures analytiques, les décideurs doivent développer une vue détaillée des dépenses d’approvisionnement, établir une base de référence des capacités de la chaîne d’approvisionnement locale et quantifier les compromis d’initiatives spécifiques. En ce qui concerne les mesures comportementales, les décideurs politiques doivent être conscients des préjugés, encourager la dissidence et le débat constructif, et exiger des examens contradictoires des recommandations politiques.
Les responsables politiques des pays en développement souhaitent, à juste titre, tirer le maximum de valeur économique des dépenses publiques massives. Pourtant, la création d’un cadre politique pour le développement de contenu local qui nourrit des industries nationales économiquement durables et compétitives à l’échelle internationale s’est avérée remarquablement difficile. Un sentiment d’urgence croissant et les attentes du public en matière de création immédiate d’emplois, de soutien aux entreprises nationales et de croissance du PIB non basée sur les ressources sont généralement à l’origine des politiques de développement du contenu local.
L’urgence s’accompagne cependant d’une foule de biais cognitifs et de distorsions qui interfèrent avec un jugement objectif et factuel. L’incohérence des politiques qui en résulte peut entraver la réalisation des objectifs nationaux à long terme.
Illusions, préjugés et distorsions
Les économistes et les psychologues comportementaux reconnaissent depuis longtemps qu’un certain nombre de biais cognitifs, des erreurs de traitement de l’information intrinsèquement humaines, affectent les individus dans la prise de décision quotidienne. Des professionnels formés, chevronnés et apparemment objectifs dans le domaine de l’administration et de l’élaboration des politiques succombent souvent au même ensemble de préjugés inconscients dans le raisonnement et l’évaluation. Il en résulte des politiques qui n’atteignent pas leurs objectifs.
Certains gouvernements mettent en œuvre des programmes ambitieux de transformation économique, environnementale et sociale. Cependant, de telles initiatives à grande échelle courent le risque de ne pas répondre aux attentes, car elles s’appuient sur les citoyens pour faire certains choix qui semblent rationnels aux décideurs politiques mais peuvent être peu appétissants pour le public. En effet, les gens ont souvent des préjugés cognitifs ou des tendances naturelles à résister au changement, même lorsque cela va à l’encontre de leurs meilleurs intérêts.
Bien sûr, ce n’est pas seulement le public qui a des biais cognitifs – les décideurs en ont aussi. Pour contrer ces biais et garantir le succès des nouvelles politiques, de nombreux pays intègrent les sciences du comportement dans leurs processus d’élaboration des politiques. La science comportementale peut également aider les décideurs politiques à comprendre leurs propres préjugés cachés.
La science du comportement combine les connaissances de l’économie, de la neurologie, de la psychologie et de la sociologie pour créer des messages qui encouragent les gens à prendre les mesures souhaitées. L’approche a réussi à atteindre les objectifs politiques dans les domaines liés à la durabilité environnementale, aux modes de vie sains et à l’engagement civique. Ces interventions comportementales sont relativement peu coûteuses et faciles à ajuster pour améliorer les résultats. Pour capitaliser sur l’approche, certains gouvernements commencent à créer des unités centralisées d’analyse comportementale, qui peuvent commencer à développer des capacités, collecter des données et des informations, et choisir les bons outils comportementaux à appliquer.
Les décideurs politiques doivent se prémunir contre les trois écueils des stratégies de contenu local
Fausse agrégation de la demande
Le biais de confirmation : la surpondération des preuves cohérentes avec une croyance privilégiée, se manifeste dans les politiques de développement de contenus locaux par une tendance persistante à surestimer le potentiel de localisation de certains produits. Cela est généralement dû à une catégorisation vague qui conduit à un manque de précisions et de détails. Par exemple, une stratégie peut identifier des produits tels que des pompes, des moteurs ou des vannes comme des catégories dans lesquelles l’agrégation de la demande dans plusieurs entreprises publiques offre d’importantes opportunités de localisation.
Une telle approche néglige la réalité que même les produits les plus simples peuvent présenter une grande diversité de tailles, de matériaux et de conceptions. Une vanne, par exemple, peut être n’importe quoi, d’une vanne tournante en plastique d’un quart de pouce à une vanne papillon à double bride en nickel-chrome de grand diamètre. L’un se vend pour quelques centimes tandis que l’autre nécessite une ingénierie précise et peut coûter des dizaines de milliers de dollars. Regrouper deux objets aussi disparates dans la même catégorie crée l’illusion d’une grande opportunité de marché là où il n’en existe pas.
Fixation sur des objets familiers
Le biais de saillance : la tendance à se concentrer sur des concepts familiers, attire souvent l’attention des décideurs sur des produits finaux plus reconnaissables comme les panneaux solaires, les éoliennes, les automobiles et les appareils électroménagers, les industries de base fondamentales, les produits intermédiaires inconnus et les sous-composants obscurs sont souvent négligés. Par exemple, plusieurs pays favorisent les produits finis assemblés localement comme les panneaux solaires en exonérant les sous-composants importés (par exemple, les modules solaires) de droits.
Paradoxalement, une telle politique désavantage par inadvertance la fabrication nationale de produits plus en amont de la chaîne de valeur, comme les cellules solaires. L’évaluation du succès de la politique de localisation doit être mesurée en termes de création de valeur supplémentaire, et non de trophées accrocheurs.
Fixation d’objectifs absolutiste
Le biais d’optimisme : une partialité pour les attentes positives, indépendante du contexte et exempte de nuances – colore souvent la lentille à travers laquelle les décideurs politiques voient l’établissement d’objectifs locaux. Certains administrateurs gouvernementaux peuvent considérer que des pourcentages plus élevés de contenu local sont plus souhaitables sans savoir clairement s’ils créent de la valeur économique.
L’imposition d’exigences de contenu local crée de la valeur pour l’économie nationale jusqu’à un certain seuil. Par la suite, les exigences peuvent en fait détruire la valeur. Le pourcentage de contenu local économiquement avantageux pourrait augmenter avec le temps à mesure que les capacités de la chaîne d’approvisionnement industrielle nationale progressent, mais il s’arrêtera naturellement à moins de 100 %. Certains intrants s’avéreront toujours moins chers à importer qu’à construire localement.
Éliminer les préjugés des politiques de développement de contenu local
L’impact quantitatif exact des biais cognitifs sur la politique de développement de contenu local est difficile à mesurer, mais ils entravent clairement l’analyse objective et la prise de décision et entraînent des coûts d’opportunité. De plus, l’ampleur des dépenses d’approvisionnement du gouvernement indique que les enjeux sont très élevés. Il est particulièrement important pour les décideurs politiques de faire une pause et de revoir leurs activités existantes de développement de contenu local.
Leurs décisions sur le développement du contenu local peuvent avoir des effets étendus et difficiles à inverser sur la croissance économique à long terme, la productivité et la compétitivité nationale. Les décideurs politiques devraient se demander si leurs processus décisionnels disposent de mécanismes suffisants pour vérifier et corriger les préjugés et les angles morts.
Des garanties analytiques et comportementales sont nécessaires pour améliorer la qualité de l’élaboration des politiques de contenu local
Garanties analytiques
– Vue détaillée à plusieurs niveaux des dépenses d’approvisionnement
– Base de référence réaliste des capacités de la chaîne d’approvisionnement locale
– Quantification de la valeur ajoutée économique
Quelques lignes directrices analytiques peuvent aider les décideurs à établir des normes de qualité de base pour les études sur le développement du contenu local et à s’assurer que leurs analyses sont solides.
Développez une vue détaillée et précise des dépenses d’approvisionnement et de la taille des marchés nationaux.
Une politique de contenu local efficace ne peut pas se construire sur des moyennes. Une analyse appropriée nécessite une vue détaillée à plusieurs niveaux des sous-industries et des catégories de produits, ainsi qu’une compréhension des processus de fabrication et des marchés. Grâce à cette analyse, les gouvernements peuvent désagréger les produits à un niveau logiquement significatif et élargir l’univers des activités de fabrication ciblées au-delà des produits finis pour couvrir les composants et les produits intermédiaires.
Dans de nombreuses organisations chargées de l’élaboration des politiques, les données sur les dépenses sont dispersées dans plusieurs systèmes incompatibles, et la qualité des données est généralement médiocre. Cependant, les gouvernements peuvent toujours utiliser des techniques d’échantillonnage statistique et des estimations d’experts pour construire des modèles analytiques plus détaillés, avec des structures de données qui peuvent être facilement mises à jour au fur et à mesure que les données nécessaires deviennent disponibles.
Effectuer une base de référence réaliste et solide des capacités existantes au sein de la chaîne d’approvisionnement locale.
Les stratégies de développement du contenu local doivent être ancrées dans les réalités des chaînes d’approvisionnement industrielles locales. Cela nécessite une base de référence des capacités actuelles des entreprises locales et une évaluation réaliste de leur potentiel de développement à court et moyen terme. Encore une fois, une telle compréhension du paysage industriel local peut se construire progressivement au fil du temps. Les décideurs politiques doivent se concentrer sur le développement d’une structure complète qui utilise les meilleures informations disponibles, puis déployer des processus qui testent et améliorent constamment ces informations.
Quantifier et optimiser la valeur économique des politiques de localisation.
La mesure constitue la base d’une élaboration rationnelle des politiques et d’actions cohérentes qui conduisent à la réalisation des objectifs de localisation. La sélection de quelques mesures précises, complètes et faciles à administrer permet aux décideurs de valider leurs décisions et assure l’alignement entre l’exécution quotidienne et les objectifs stratégiques. Plutôt que de rechercher des mesures potentiellement trompeuses telles que les dépenses, les décideurs devraient se concentrer sur des mesures plus larges de l’impact économique total et évaluer les compromis entre les différentes options.
Protections comportementales
– Sensibilisation et éradication des préjugés
– Obligation de dissidence et favoriser un débat constructif
– Examen contradictoire et validation externe
Comme tout bon ensemble d’outils, l’efficacité des garanties analytiques susmentionnées dépend en fin de compte de la manière dont elles sont utilisées. À moins que l’organisation responsable de l’élaboration des politiques ne présente quelques comportements clés, les meilleurs outils et techniques d’analyse ne conduiront pas à un débat constructif et à une prise de décision saine.
Prise de décision dysfonctionnelle et biaisée vs Approche rationnelle et systématique
Une prise de conscience des biais cognitifs peut aider les décideurs politiques à identifier et à remplacer consciemment les pensées et les comportements enracinés. Par exemple, les équipes peuvent concevoir conjointement un bref briefing ou une charte avant les réunions avec des rappels et des directives pour accroître la sensibilisation aux biais cognitifs les plus courants, tout en encadrant de nouveaux problèmes, analyses ou recommandations politiques.
Encourager la dissidence et le débat constructif
La hiérarchie dans toute organisation peut étouffer la dissidence, en particulier dans les entités gouvernementales. Surmonter les biais cognitifs repose souvent sur la capacité des employés subalternes – qui ont l’expérience la plus directe du fonctionnement réel des politiques – à s’exprimer ouvertement et à être directs et affirmés dans la défense de leurs évaluations et appréciations. Les dirigeants efficaces devraient accueillir une tension de travail saine et se méfier des consensus et des accords superficiels. L’industrie de la santé en est un bon exemple : elle a tendance à encourager le questionnement et la dissidence constructive, en partie parce que le traitement des patients peut nécessiter la coopération de plusieurs spécialistes.
Les organisations gouvernementales ne sont pas les seules à lutter pour encourager le débat interne. Il y a eu des problèmes similaires dans l’industrie du transport aérien, dans laquelle certains transporteurs ont subi des échecs catastrophiques en partie à cause d’une culture consistant à ne pas interroger le pilote et à être fermés aux conseils externes. Ce qui a conduit à la modification de la « culture du poste de pilotage » avec de nouveaux protocoles d’équipe et une culture d’entreprise transformée. Dans de nombreuses organisations, les dirigeants devront également favoriser activement une culture dans laquelle la dissidence est plus que tolérée, elle est fortement encouragée.
Examens contradictoires des recommandations de politique de contenu local
Nombreuses sont les utilisations de l’adversité. Si les décideurs politiques savent qu’ils devront défendre leurs analyses et recommandations face à un examen critique externe, les délibérations internes devraient s’améliorer. Un examen indépendant, ou une consultation ouverte avec les communautés d’investisseurs locaux et internationaux, oblige à un examen plus approfondi des hypothèses et des choix afin de les expliquer de manière satisfaisante.
Mesurer les progrès
Chaque plan stratégique de contenu local doit inclure des indicateurs appropriés qui permettent à l’entreprise de mesurer les progrès par rapport aux objectifs. La collecte de données appropriées aide également à répondre aux exigences de conformité et de déclaration. Celles-ci varient selon les pays et les définitions du contenu local.
L’environnement dans lequel une stratégie de contenu local est développée et mise en œuvre est susceptible d’être très dynamique. Il est donc essentiel de revoir régulièrement les systèmes et les procédures. Cet examen devrait inclure :
– l’environnement réglementaire ;
– la disponibilité des biens et services ;
– la disponibilité des prestataires de services (par exemple, les établissements de formation ou d’enseignement) ; et
– le changement social ou politique.
Conclusion
Un certain nombre de pays ont récemment découvert et développent des réserves de pétrole et de gaz. Les responsables politiques de ces pays sont soucieux d’obtenir les plus grands avantages pour leurs économies de l’extraction de ces ressources épuisables en concevant des politiques appropriées pour atteindre les objectifs souhaités. Un thème important de ces politiques est le soi-disant contenu local créé par le secteur – la mesure dans laquelle la production du secteur de l’industrie extractive génère d’autres avantages pour l’économie au-delà de la contribution directe de sa valeur ajoutée, grâce à ses liens avec d’autres secteurs. .
L’utilisation de la politique industrielle dans le secteur pétrolier pour soutenir une croissance économique généralisée n’est pas une nouvelle tendance dans le secteur pétrolier et gazier.
Au fil du temps, l’objectif des PCL a évolué de la création de liens en amont (c’est-à-dire la fourniture d’intrants à l’économie locale par le transfert de technologie, la génération de valeur ajoutée dans les secteurs d’approvisionnement nationaux, la création d’opportunités d’emplois locaux et l’augmentation de l’appropriation locale et contrôle) à la création de liens en aval (c’est-à-dire la transformation de la production du secteur avant l’exportation à travers, par exemple, l’établissement de raffineries, l’industrie pétrochimique et la production d’engrais).
Alors que les PCL ont le potentiel de stimuler un développement économique à large assise, qui est nécessaire pour réduire la pauvreté et atteindre les objectifs de développement souhaité, leur application dans les pays riches en pétrole a obtenu des résultats mitigés. L’utilisation d’intrants spécialisés et la complexité technologique du secteur pétrolier limitent souvent la possibilité de développer des liens en amont et en aval dans l’économie locale.
On ne peut guère s’attendre à ce qu’une économie très limitée fournisse rapidement des services (sans parler de la construction de liaisons en aval). Un secteur pétrolier à croissance rapide couplé à des objectifs de contenu local trop ambitieux pourrait exacerber les goulots d’étranglement de l’offre résultant d’une augmentation de la demande finale globale.
Cela affecterait en fin de compte les tendances de l’emploi et de la production dans d’autres secteurs de l’économie, créerait des distorsions et des inefficacités et, dans certains cas, favoriserait même la corruption. En outre, la taille et l’emplacement des projets pétroliers affectent également le type de liens potentiels et la vitesse à laquelle ils peuvent se développer efficacement.
Hassana Mbeirick, Consultant international O&G-Energy
